法治观察野生动物保护法修订

十二届全国人大常委会第二十次会议已于前天顺利结束，此次会议的一项重要议题是对《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》（以下简称草案）进行了二次审议。全国人大常委会组成人员普遍认为草案较之前有很大进步，总体上表示赞同，但就个别条款的规定如何才能真正实现保护现有野生动物种群并使其能够繁衍生息的立法目的展开热议。

　　4月26日，候鸟从宁夏沙湖的芦苇荡上空飞过。近年来，宁夏大力推进湿地保护工作，各湿地内野生动物的数量及品种在逐渐增多，仅沙湖地区高峰时栖息的候鸟数量便超过120万只。新华社记者彭昭之摄

焦点一：保护法还是利用法？

　　草案最受外界关注的莫过于增加了“可以通过调整国家重点保护野生动物名录，将养殖技术成熟稳定的一些人工种群移出该名录，实行与野外种群不同的管理措施”条款，即根据有关野外种群保护情况，人工繁育技术成熟稳定野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录管理，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用。

　　有的委员认为，草案不应提出“利用野生动物资源”概念，“利用”与“保护”相悖，不符合立法初衷；也有委员提出，“该使用的时候就要使用”，比如虎园中自然死亡的老虎，可以走国家中药材利用的渠道；还有委员指出，“有理有节有利”的利用也可能促进动物种群的延续，光靠国家的扶植和保护力量远远不够，通过这种利益驱动，能调动起社会的资源和力量。

　　全国人大常委会副委员长陈竺认为，对重点保护野生动物的商业利用问题要非常慎重，“我们的食物来源非常丰富，有些来自动物，具有较明确药用价值的天然产物也可以人工合成，比如虎骨、麝香、熊胆中的一些成分。”

　　全国人大常委会委员周天鸿也表示，草案采用了人工种群和野外种群区别管理的原则，但是，目前没有生物学上的鉴定分别，因此监管就应更加严格，“否则借人工种群的名义而捕猎野生动物的现象也会出现”。

焦点二：利用≠食用

　　关于社会关注的食用野生动物的问题，草作做了一些更加严格的规定，禁止生产、经营、使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制作的食品。

　　吃货小伙伴们肯定心里在嘀咕，此次草案中规定了很多可以利用的情况，到底利用和食用是什么关系？对此，国家林业局保护司总工程师严旬给出了答案，“利用”不仅是指吃动物的肉，还包括驯养、繁殖、出售、收购、运输、科学试验等等，“比如北京动物园的大熊猫要到上海繁殖，就是通过运输手段运到上海，就要通过林业部门的批准。如果这种利用都不允许的话，就无法对野生动物实施管理。”

　　严旬说，对于可以驯养、繁殖利用的野生动物，林业部门会制定一个名单，“当然，这个名单不会很长。”他还介绍，草案中有食用野生动物及其制品应当遵守法律法规，符合公序良俗的提法。但有人认为“公序良俗”不是法律语言，所以，草案已明确将食用野生动物列入禁止条款。

　　全国人大常委会委员孙宝树说，餐饮经营者尤其是个体经营者数量多、分布广，在地区性、习俗性饮食习惯的影响下，各种民间交易、食用行为难以有效禁止和监管，因此建议细化该条款的可操作性，或者明确由动物保护主管部门会同工商、食品卫生部门出台相应的具体管理办法。

　　全国人大财政经济委员会委员欧阳昌琼指出，现在的草案更多的是对生产和经营者的限制性规定以及处罚，没有买卖就没有伤害，建议将食用行为也列入处罚，更好地阻止违法行为的发生。

焦点三：首提保护栖息地

　　草案第五条规定，任何单位和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务，有权向有关部门和机关举报或控告违反本法的行为。全国人大常委会副委员长万鄂湘建议，应该增加公益诉讼的渠道。他指出，对动物的捕杀，没有专门组织提出公益诉讼的话，仅靠个人举报或控告，很难达到目的。他还提出，草案第一条“为了保护野生动物”后面应该加上“及其栖息地”，因为第二章标题就是“野生动物及其栖息地保护”，从第十条到第十四条都提到了栖息地保护问题，因此在总则的立法目的中应该补充进去。

　　针对草案中关于“野生动迁徙或者洄游通道保护”的问题，有的委员认为要求应进一步明确，力度应进一步加强。欧阳淞委员说：“建议在第十四条第三段‘建设项目可能对自然保护区等保护区域、野生动物迁徙洄游通道产生影响的’，环境影响评价审批部门在审批文件时，最好要求建设项目方和野生动物保护区共同制定对于野生动物的影响评价和保护恢复方案。没有这个方案的项目，不能审批。建议这一条予以补充。”

　　草案把自然保护区之外的野生动物栖息地纳入了保护范围，并制定栖息地名录，这是第一次提出保护野生动物栖息地。

　　国家林业局作出的调研报告显示，我国野生动物栖息地现状不容乐观。以高速公路为例，多条线路的修建都没有考虑野生动物栖息地等环境因素。2003年6月开工建设的云南省思茅市至西双版纳傣族自治州小勐养高速公路（简称思小高速公路），在修建时没有考虑大象的通道问题，导致道路运行后经常有大象在公路上来回徘徊。

　　“这就是一个典型的例子，高速公路、水库、开发区等快速发展的基础设施，基本上没有考虑到野生动物栖息地。”严旬说。

焦点四：“拍鸟”也要受限制

　　草案第四十条规定，外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察或在野外拍摄电影、录像的，应经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门或其授权的单位来批准，并且遵守有关法律法规规定。

　　周天鸿指出此条规定存在漏洞。他说，外国人可以和中国境内一些组织和机构或者单位合作，或通过授权国内一些单位的方式进行拍摄，如果对这些行为没有作出相应限制规定，条文很可能成为一纸空文，建议进一步修改。

　　万鄂湘也赞成周天鸿的建议，他进一步指出，在野生动物保护区或者野外考察过程中拍摄电影、录像，这一条的涉及面应更广一点，不分外国人本国人。“特别是在这句当中，原来已经授权到了省、市、直辖市这一级的主管部门，但是后面又拖了一个尾巴，‘或者其授权的单位’，这就无边了，应该把这个去掉，不然可能会授权到下面的县市甚至管理机构或事业单位，这样可能会有一种有偿交易行为存在。”

放生不应成为一种随意的活动

　　近期刚好出现几起严重的放生动物引发公共危害事件，在十二届全国人大常委会第二十次会议上，多名全国人大常委会组成人员以“北京怀柔区狐狸被随意放生”事件为例，建议在《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》（以下简称草案）中，增加“禁止随意放生”的相关规定。

盲目放生＝杀生

　　“有些人以保护动物为名随意放生，给他人和其他动物造成了极大的伤害。”全国人大常委会委员任茂东说，他建议在草案中增加“禁止不规范放生”的相关规定，并增加相应的处罚规定。

　　他举了近日北京市怀柔区汤河村出现数百只人工养殖的野狐狸咬死咬伤村中的家禽的例子，他认为，放生的本意是保护动物的生命，但须在科学的指导下，否则不但给被放生的动物带来噩运，比如饿死或者被捕杀，还会给放生地的人畜及自然环境等造成严重的破坏。

　　全国人大常委会委员闫小培也表示，建议增加“规范合法放生，禁止随意放生”的规定。她说，放生应该是一种严格的、科学的、专业的活动，而不应该成为一种随意的、大众的、作秀的活动，“随意放生确实带来很多危害”。

　　她指出，放生危险的物种会加害原有物种，“将高度危险的猎食性物种放生会导致当地物种受伤害，这就等于对当地生物的杀生，也危害人类的生命安全。”

放生也是“技术活”

　　生态系统是一个很精密、相互关联的体系，随意地添加或者减少成分或改变各个部分之间的比例关系，都会对系统的稳定和健康造成危害。

　　针对如何“规范放生”，闫小培作了进一步的建议。她认为，放生是专业性的工作，应该由野生生物保护专业机构实施，并应对放生的生态影响进行评估，个人、民间机构和宗教团体的一般放生活动应当禁止，确有特殊必要的应报放生地当地野生动物保护专业部门，经主管部门评估其对当地生态环境的影响以后予以批准或否决，即使批准放生，活动也应由主管或评估部门工作人员现场监管。

　　此外，她还表示，大规模的风险性较高的放生以及外来物种投放活动，即使是当地政府部门组织的，也要由国家层面主管部门组织专家经严格评估以后进行，当地政府部门也无权随意实施。

催生非法产业链

　　闫小培认为，放生的盲目泛滥，会加剧恶性循环。个人或者团体组织的大量野生动物放生活动，会促使贩卖野生动物的活动更加猖獗，间接地助长了非法野生动物交易和加剧了盗捕盗猎活动的产生，在捕猎、贩卖、放生、捕猎的运转过程中，导致更多野生动物的死亡。

　　据悉，现在很多寺庙和公园附近出现新兴产业——放生。前段时间，长白山自然保护区的老百姓就举报说突然发现很多蛇，而且并非当地的蛇，最后经调查这些外来蛇是被几个善男信女放生于此。既然有放生就会催生一条非法的利益链，比如明天哪里有法事了，今天我去抓些动物让你来买。这种所谓的善举实际上往往加速了这些动物的死亡，同时还破坏了原有的生物链，对环境、对其他生物造成威胁。（记者林子杉）